Подписание 28 января президентом России Владимиром Путиным указа о создании автономной некоммерческой организации «Экспертно-координационный центр комиссий Государственного Совета Российской Федерации» ставит перед юристами и специалистами в области государственного управления несколько сложных вопросов.
Впервые в истории России часть функций конституционного федерального органа власти отдаётся на аутсорсинг НКО. Впервые Управделами Президента будет выступать учредителем автономной некоммерческой организации.
При этом новый центр плохо вписывается в бюджетное законодательство, дублирует существующие экспертные площадки и вносит путаницу в работу Администрации Президента.
С другой стороны, при должном кадровом обеспечении центр сможет поднять на высокий федеральный уровень те вопросы управления страной, которые долгое время были в тени.
«Аналитический обозреватель» изучает документы.
Понижение политического статуса Госсовета
Во время разработки проекта поправок в Конституцию в 2020 году ходили слухи о возможном наделении Госсовета непропорционально широкими полномочиями.
Опасения не подтвердились. Госсовет хоть и был обозначен самостоятельным конституционным государственным органом, но полностью остался подконтрольным главе государства.
Для обеспечения деятельности рабочих органов Госсовета у Администрации и Управделами Президента были две уже используемые на практике опции:
— создать федеральное казённое учреждение (как в случае с аппаратом Общественной палаты России),
— или создать федеральное государственное бюджетное учреждение (как было с первоначальным вариантом Аналитического центра при Правительстве России).
Ни одна из них не была реализована. Это может свидетельствовать о том, что президентская Администрация не готова наделять экспертно-координационный центр статусом солидной федеральной государственной структуры.
Кроме того, президентский указ от 28 января огранил деятельность экспертно-координационного центра исключительно обеспечением деятельности комиссий по направлениям социально-экономического развития. В сферу деятельности центра не будет входить две другие стратегически значимые комиссии Госсовета:
— по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти;
— по координации и оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Но даже такой участок работы (на сегодняшний день комиссий по направлениям социально-экономического развития — 18) представляется непомерно большим. Осилить его может только структура, сопоставимая с Аппаратом Правительства России. Любая другая — рискует выглядеть неубедительно.
Перекладывание ответственности с Администрации Президента на НКО
Организационное обеспечение деятельности Госсовета осуществляет Администрация Президента, в структуре которой создано Управление Президента по обеспечению деятельности Госсовета.
Управление (положение о нём утверждено указом Президента от 21 августа 2012 г. № 1203) осуществляет информационно-аналитическое и организационное обеспечение деятельности Госсовета. По решению Президента на Управление могут быть возложены иные функции (пункт 6 положения).
То есть у Владимира Путина имеется возможность наделить Управление функциями экспертного сопровождения комиссий Госсовета.
Но такого решения президент не принимал, что, вероятно, говорит о нежелании главы государства ассоциировать свою Администрацию с экспертными рекомендациями в рамках Госсовета.
Переложение такой ответственности на НКО организационно выглядит удобным и безопасным.
Губернаторы не могут полноценно возглавлять комиссии Госсовета?
Читая закон о Госсовете, возникает двойственная картина того, что же хотел Кремль от глав регионов в Госсовете: формального участия или реальной работы?
Из всех губернаторов только мэр Москвы Сергей Собянин (председатель комиссии «Государственное и муниципальное управление») имеет реальные ресурсы, включая экспертные и медийные, полноценно работать в комиссии. Возможности других глав регионов существенно ограничены.
Может, Кремль хотел стимулировать губернаторов к полноценной работе?
Примечательно, что пункт 6 части 5 статьи 11 закона о Госсовете функции научно-методического и экспертно-аналитического обеспечения деятельности Госсовета относит к его комиссиям.
Это положение дополняет пункт 22 Положения о рабочих органах Госсовета, которое Владимир Путин утвердил 21 декабря 2020 года. Документ говорит о том, что по решению руководителей рабочих органов Госсовета могут создаваться экспертные и научные советы, а также привлекаться специалисты, в том числе на договорной основе.
Выглядит логично: председатель комиссии должен привести за собой пул экспертов, специалистов, самостоятельно организовать их работу.
Но много ли экспертов привёл, например, губернатор Самарской области Дмитрий Азаров (комиссия «Культура») или губернатор Сахалинской области Валерий Лимаренко (комиссия «Инвестиции»)?
Ответом на вопрос и является решение Кремля создать в Москве единый, независимый от губернаторов, экспертный центр.